La Maldición de los Incentivos Tributarios

La recaudación tributaria ha caído en 5,8% (en mayo 2017), resultado de la desaceleración del PBI y las medidas tributarias vigentes desde inicios de año. El déficit fiscal seguirá incrementándose a costa de una mayor deuda respecto al PBI (el límite legal es de 30%) ¿Puede la eliminación de incentivos tributarios ampliar la base tributaria en favor de una mayor recaudación? El Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019 muestra una proliferación de incentivos, más de 70 vigentes en nuestra normatividad tributaria. Está demostrado que los incentivos tributarios, por si solos, nunca son solución a problemas como la informalidad, la insuficiente inversión o el escaso crecimiento. Cuando se piensa en otorgar un incentivo se debe tener en cuenta que de inmediato se promueve evasión y elusión, mayor percepción de inequidad del sistema tributario, reducción de la base tributaria, distorsiones en ciertos mercados, y con ello, riesgos sobre el cumplimiento tributario.

Lamentablemente hasta ahora se cree que los incentivos impulsarán a que los empresarios decidan a invertir más, lo que no ocurriría sin el incentivo. También se cree que los innovadores peruanos, incrementarán su inversión en I+D+i por obra y gracia de los incentivos. Lo que parece que nadie se ha dado cuenta es que cualquier incentivo tributario genera costos económicos y no económicos y que por tanto los beneficios deberían superar a esos costos para justificar su existencia. El Anexo 11.3 del MMM muestra la estimación de los gastos tributarios más importantes vigentes en el sistema tributario peruano, es decir, cuánta recaudación se deja de obtener por la existencia de los incentivos. El “sacrificio de recaudación” estimado al 2017 es de S/. 11,300 millones, equivalente a 1,63% del PBI. Sin embargo, a este monto se le deben sumar otros costos menos evidentes, pero muchas veces más importantes: i) costos por los incentivos a la evasión y reducción de la base tributaria, ii) costos de eficiencia, al distorsionar decisiones de inversión (habrá inversión que se desplazará a un sector/región sólo para “ganar” el incentivo), iii) costos de eficiencia, al generar conductas artificiales de “enanismo fiscal” cuando se trata de incentivos a “pequeñas empresas”; y iv) costos de oportunidad, es decir, los beneficios que se dejarían de obtener al no poder gastar los recursos dejados de recaudar.

Los gastos tributarios se publican en el MMM pues se intenta transparentar cuántos recursos efectivamente el Estado deja en manos de los privados a cambio de lograr mejoras en el bienestar de los ciudadanos. El MMM nunca ha sido realmente un mecanismo de transparencia fiscal para los ciudadanos y la ubicación del cuadro de gastos tributarios no puede estar más escondido dentro de dicho documento. Si realmente se desea sensibilizar respecto al costo de estos incentivos, debe implementarse una verdadera transparencia de ingresos y gastos para los ciudadanos, antes que el Proyecto de Ley de Presupuesto Público pase al Legislativo. Solo así los ciudadanos podrían contar con cierta participación en la decisión de tributación así como en la priorización de gastos, todo lo cual es resumido por el referido Presupuesto. Sin embargo, al existir incentivos tributarios (que nadie conoce que existen), el Estado está perdiendo recursos a cambio de beneficiar a grupos de interés que ganan con los incentivos, generan presión para prorrogar su vigencia, sin beneficio directo para los ciudadanos y perpetuando una cultura de informalidad.

¿Se debe ampliar la base tributaria eliminando incentivos tributarios? Sólo se ampliaría la base tributaria potencial, pero no la efectiva pues el incumplimiento del IGV es mayor al 30% y en el caso del Impuesto a la Renta es de 50%. Los incentivos tributarios no deben ser permanentes pues sólo logran compensar transitoriamente diferencias entre sectores o regiones, pero de ninguna manera resolverán los problemas o causas subyacentes de la poca inversión o poco crecimiento, encubriendo las causas reales de los problemas y postergando la verdadera solución. Se debe hacer cumplir la Norma VII del Código Tributario vigente que obliga a realizar un análisis beneficio-costo de incentivos tributarios, pero el MEF debe emitir una metodología única para evitar que se definan cálculos antojadizos de acuerdo al interés de quienes promuevan nuevos incentivos. Eliminar ciertos incentivos tributarios, especialmente los más costosos para el Estado, es un tema políticamente sensible que ningún gobierno ha querido enfrentar, por lo que se debe plantear como parte de una estrategia de mejorar la equidad del sistema y promover un mejor cumplimiento tributario como parte de un verdadero Pacto Fiscal basado en la solidaridad. Los incentivos tributarios no son malos per se, pero en el Perú la maldición de los incentivos ha significado su proliferación y mal diseño, potenciando sus desventajas y relegado sus potenciales beneficios para los ciudadanos.